دو قله، دو سقوط

نفت در تاریخ ایران فقط یک منبع درآمد نیست؛ یک روایت است. روایتی که از حیاط اندرونی قاجار شروع می‌شود، از دادن‌های تاریک امتیازات استعماری می‌گذرد، و به همت دکتر مصدق در ملی شدن صنعت نفت و دفاع تاریخی او در سازمان ملل بر دودکش‌های آبادان قد می‌کشد، و بر امواج قیمت نفت سوار می‌شود و سرانجام، دو پار می‌شود: یک پار در سال ۱۳۵۰ در نیمه دهه ۱۳۵۰ «در طلایی» جهش اقتصادی را به روی کشور می‌گشاید و پار دیگر در سال ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۰ اما هر دو پار، به‌جای عبور هوشمندانه، گویی کورمال کورمال وارد اتاقی دیگر می‌شود: اتاقی پر از سـراب، تورم و تمرکز قدرت. این مقاله یک روایت تا پیوسته از این مسیر است از «فقدان نفت» تا «فراوانی نفت» در عصر فتحعلی‌شاه قاجار تا دهه‌های اخیر، و اینکه چگونه ساختارهای تصمیم‌گیری، تمرکزگرایی و ایدئولوژی‌های حاکم، دو فرصت بزرگ تاریخی را در ایران به ضدفرصت تبدیل کرد.

در روزگار فتحعلی‌شــاه قاجار هنوز خبری از چاه‌های نفت نبود. ســتون فقرات درآمدی دولت، مالیات و گمرک بود و شکست‌های نظامی و معاهدات سنگین (از جمله گلستان و ترکمانجای) پایه‌های مالیه عمومی را سست کرد. نفت، دهه‌ها بعد به صــحنه آمد. امتیاز دارســی در ســال ۱۲۸۰ در دوره مظفرالدین‌شــاه حق انحصــاری اکتشــاف و اســتخراج را در ســه‌چهارم خاک ایران به یک ســرمایه‌دار انگلیســی واگذار کرد؛ در برابر بیســت هزار لیره نقد و سهام و فقط ۱۶ درصد از «سود خالص» شرکت، آن هم با حساب‌سازی‌هایی که بعدها خود ایران را به اعتراض واداشت. کشف نفت در مسجدسلیمان (۱۲۸۷) و شکل‌گیری «شرکت نفت انگلیس و ایران» ماشین نوینی از قدرت و پول را روشن کرد، اما سهم ایران همچنان ناچیز بود اما با ملی‌شدن نفت در ۱۳۲۹ دولت مصدق برای نخستین بار مسئله «حاکمیت» را پیوند زد اما کودتای ۱۳۳۲ و بازگشت شبکه‌ای از شرکت‌های غربی در قالب کنسرسیوم، «فرمان» نفت در دست دیگران بود. تنها در ۱۳۵۳ بود که با «قرارداد فروش و خرید» و اوج‌گیری قدرت شرکت ملی نفت ایران رسماً مالک و مدیر دارایی‌ها شد و کنسرسیوم به خریدار بلندمدت بدل گشت.

اوج نخســت: نیمه دهه ۱۳۵۰ نسبت درآمد نفت به تولید ناخالص داخلی بنا به برآوردها تا حوالی ۴۷ درصــد بالا رفت؛ و تا۱۳۵۶ درآمد سالانه نفت به حدود ۲۰ میلیارد دلار رسید. نفت حدود ۸۰ درصد درآمدهای دولت را می‌ســاخت. در ظاهر همه چیز رونق بود: رشــدهای بســیار بالا در اوایل دهه ۱۳۵۰ برنامه‌های جاه‌طلبانه صــنعتی، پروژه‌های بزرگ عمرانی. اما اقتصــاد، به عارضــه‌ای گرفتار شــد که در ادبیات اقتصــاد توســعه به «بیماری هلندی» معروف اســت که جهش ارز آوری نفت، نرخ واقعی ارز را تقویت و واردات را ارزان می‌کند، دســتمزدها در بخش غیرنفتی بالا می‌رود، منابع و نیروی انسانی به سمت بخش‌های غیرقابل‌مبادله (ســاخت و کشــاورزی) می‌رود و صنعت قابل‌مسألهری نخیف می‌شود. در ایران آن ســال، جهش نقدینگی و ظرفیت‌سازی شــتاب‌زده، به تورم دورقمی فزاینده انجامید یعنی تورم از حدود ۱۰ درصــد در ۱۳۵۵ به ۱۶.۶ درصــد در ۱۳۵۶ و ۲۵.۱ درصــد در ۱۳۵۷ رسید. رشــد اقتصــادی پس از جهش‌های ۱۳۵۴-۱۳۵۳ افت کرد و نابرابری ها و فشــار هزینه زندگی به نارضایتی اجتماعی دامن زد. شکاف طبقاتی افزایش یافت و طبقه متوسط شهری، که انتظار داشت از این رونق سهمی واقعی بربرد، با فشار هزینه‌های زندگی و مسکن روبه‌رو شد. سیاست انقباضی دولت آموزگار در ۱۳۵۶ که می توانست سوخت صنعتی سازی متوازن و اصالح نهادی باشد، خود به «سوخت شتاب‌زدگی» بدل شد و یکی از موتورهای نارضایتی و بحران سیاسی گشت. شاه، به‌جای اصالحات نهادی و ایجاد سازوکارهای شفاف مالی، درآمد نفت را صرف خریدهای عظیم نظامی، پروژه‌های نمادین و سیاست خارجی جامطلبانه کرد. نتیجه آن شد که تنها چهار سال پس از آغاز قله اول نفتی، کشور وارد بحران سیاسی و اجتماعی شد که به انقلاب 1357 انجامید.

اوج دوم: بیست‌وهفت سال پس از قله اول، ایران دوباره روی موجی از درآمد بی سابقه نفتی سوار شد. سال 1384 آغاز دولتی بود که با شعارهای تند و وعده‌های عوامپسند وارد میدان شد دولت احمدی نژاد با شعار «بردن نفت بر سفره‌ها» آمد، درست در دوره‌ای بر سر کار بود که قیمت جهانی نفت به اوج تاریخی رسید. بر اساس داده‌های بانک مرکزی، صادرات نفت ایران بین 1384 تا 1391 حدود ۶۳۹ میلیارد دلار ارزآوری داشت.

سهم نفت از صادرات کالایی ۷۵ تا ۸۰ درصد بود این بار، به‌جای حرکت به‌سوی «صندوق محور کردن درآمدها، انضباط مالی و تقویت صادرات غیرنفتی»، سیاست‌های غالب، ماهیتی پوپولیستی-شبه‌ایدئولوژیک پیدا کرد. انبساط شدید نقدینگی، تزریق مستقیم درآمد نفت به شبکه بانکی و بودجه، توزیع هدایای نقدی و اعتباری، طرح‌های مسکن مهر با پایه‌پولی بالا و سپس «قانون هدفمندی یارانه‌ها» که به‌جای اصالح تدریجی قیمت انرژی و حمایت هوشمند از تولید، به پرداخت نقدی همگانی ۴۵۰ هزار ریال در ماه برای تقریبا همه جمعیت انجامید؛ ابتکاری بزرگ اما پرهزینه که دست‌کم در سال اول حدود ۳۰ میلیارد دلار نقدینگی آزاد قابل‌مصرف به خانوادها تزریق کرد و منابع وعده‌داده‌شده برای بخش تولید هرگز طور کامل و کارآمد محقق نشد. همزمان، بخش قابل‌توجهی از منابع و تمرکز حاکمیت به برنامه‌های بازدارندگی نظامی، فعالیت‌های منطقه‌ای و منازعات هسته‌ای معطوف شد؛ تحریم‌های مالی و نفتی، کانال‌های تجارت و سرمایه‌گذاری را تنگ‌تر کرد، هزینه مبادله را باال برد و «دهه» ۱۳۹۰ را برای اقتصاد ایران به یک «دهه از دست‌رفته» تبدیل نمود؛ ده‌ای که متوسط رشد واقعی نزدیک به صفر برآورد می‌شود و نوسانات شدید، چشم‌انداز سرمایه‌گذاری بلندمدت را مخدوش کرد.

اگر به جزئیات بنگریم، الگوی بیماری هلندی در این اوج دوم نیز با صورت‌بندی دیگری تکرار شد. دلار نفتی فراوان، نرخ حقیقی ارز را تقویت و واردات را ارزان می‌کند؛ در نتیجه، به‌جای سرمایه‌گذاری بلندمدت در ارتقای بهره‌وری صنعت، پوپولیسم اقتصادی و خرید زمان با پول نفت برسیاست‌های صحیح حاکم می شود. گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد که هدفمندی یارانه‌ها در اجرا، گرچه به کاهش مصرف انرژی در کوتاه‌مدت کمک کرد، اما به دلیل فراگیری همگانی پرداخت نقدی، فشار تورمی همراه با افزایش قیمت حامل‌ها به‌مرور اثر واقعی این پرداخت‌ها را آب کرد.

دو تصــویر کنار هم: در ۱۳۵۶ دولت بر امواج دالر نفت ســوار بود و اقتصــاد دچار تورم فزاینده و ظرفیت‌ســازی شــتاب‌زده؛ و در اوج دوم، دوباره بر قله قیمت نفت ایستاده بودیم و به‌جای تثبیت نهادی و انباشت سرمایه مولد، پول نفت به مصرف جاری، و بی‌توجهی حاکمان به زیرساخت‌های پایدار گذشت.

هر دو بار سیاست بر توسعه غلبه کرد. شاید پرسش اصلی این باشد: چرا هر دو بار در لحظه‌ای که «در طلایی نفت» باز شد، ایران به‌جای عبور به اتاق توسعه، وارد راه‌روی خطا شد؟ پاسخ کوتاه: کیفیت حکمرانی.

درآمد فراوان رانتی، اگر بر بستر دولت پاسخگو، شفاف و قانون‌مند بنشیند، می‌تواند صندوق ثروت بین‌نسلی بسازد، چرخه‌های قیمتی را هموار کند، و به ریل‌گذاری صــنعتی صــادرات‌محور کمک کند؛ اما اگر در دل ســاختار متمرکز غیریاســخگو جاری شــود، انگیزه پاســخگویی مالیاتی را می‌خشــکاند، ســپاســتمدار را به «توزیع‌گر نقدی» به‌جای «اصــاحگر نهادی» تبدیل می‌کند و رانت‌جویی را به قاعده بازی بدل می‌ســازد. همین‌جاســت که بیماری هلندی فقط یک «مدل اقتصادی» نیست.

در اوج اول، درآمد فراوان بود، شتابزدگی عمرانی، پروژه‌محوری و گسترش دولت، جایگزین اصلاحات نهادی شد. در دهه ۱۳۸۱-۱۳۹۰ نیز درست در اوج بی‌سابقه درآمد، به‌جای تقویت صندوق‌های بین‌نسلی و شفاف‌سازی مالیه عمومی، درآمد نفت در لبه‌ای سیاست‌های توزیعی، نظام بانکی شبه‌دولتی، فعالیت‌های اقتصادی نهادهای خارج از بودجه و منازعات خارجی هزینه شد و ایدئولوژی بر اقتصاد چیره شد.

در هر دو تجربه، نسبت نفت به دولت به‌جای نسبت دولت به توسعه تقویت شد یعنی دولت به نفت «وابسته‌تر» شد و اقتصاد به دولت «گرفتارتر».

آن سوی داستان، کشورهایی هستند که همین «دلار نفتی» را به «ریل توسعه» بدل کردند: نروژ صندوق ثروت حاکمیتی را نه برای جبران کسری جاری بلکه برای آینده نسل‌ها ساخت؛ امارات و قطر با همه تفاوت‌ها، سعی کردند از پنجره انرژی، سکوهای لجستیک و خدمات جهانی بسازند.

مقایسه دو اوج نفتی، یک همسانی و یک تفاوت مهم دارد. همسانی: تصمیم‌گیری متمرکز، شاخص‌محور و سیاست‌زده، و کم‌اعتنایی به برنامه‌ریزی مبتنی بر شواهد. تفاوت: در دهه ۱۳۵۰، مسئله اصلی «شتابزدگی مدرن‌سازی از بالا» و در دهه ۱۳۸۱-۱۳۹۰، «ایدئولوژی‌محوری و تنش منطقه‌ای/هسته‌ای» بر اقتصاد سایه انداخت. در هر دو، پیامد اقتصادی یکی بود: تورم ساختاری، نوسانات شدید، فرار سرمایه انسانی و مالی، و فرصت‌سوزی در جهش بهره‌وری.

روایت را با همان استعاره آغازین جمع کنیم: «دو فرصت طلایی» یکی در نیمه دهه ۱۳۵۰ و دیگری در دهه ۱۳۸۱-۱۳۹۰ بر روی ایران گشوده شد. هر دو بار، به‌جای عبور به تالار توسعه، به گذرگاه‌های سیاست و ایدئولوژی پیچیدیم.

سرمایه اجتماعی و سیاسی این کشور اما هنوز می‌تواند در سومین گشودگی، مسیر را درست انتخاب کند: حکمرانی را از نفت «بی‌نیاز» کند، نفت را از بودجه «منفک» سازد، صندوق ثروت را «قاعده مند» و «بین‌نسلی» کند، و توسعه صنعتی صادرات‌محور را محور تصمیم‌گیری قرار دهد. این نسخه، شعار نیست: خلاصه تجربه جهانی و عصاره رنج‌های خود ماست. ایران اگر بخواهد از چرخه «نفت – نارضایتی» بیرون بزند، باید در مرحله بعد، اصالحات سخت اما ممکن را از همین‌جا آغاز کند: شفافیت بودجه شرکت‌های دولتی و فرادولتی، تعیین قاعده مالی برای کسری ساختاری، آزادسازی تدریجی و هدفمند قیمت انرژی همراه با جبران‌های «هدفمند واقعی» (نه همگانی) برای دهک‌های پایین، تقویت استقلال بانک مرکزی و مهار رشد پولی، و مهم‌تر از همه، «سیاست خارجی همساز با توسعه» که هزینه ریسک کشور را واقعاً کاهش دهد. آن‌گاه، حتی اگر قیمت نفت دوباره اوج گرفت، مسیرمان عوض می‌شود.

دلار نفتی نه «بنزین تورم» که «سرمایه توسعه» خواهد شد.

مردادماه ۱۴۰۴ - پاسر هاشمی