نیاز به شفافیت روند بودجه/ چرا اقتصاد کشور از قانون تبعیت نمیکند؟
گرچه در ساختار حقوقی و نهادی ایران، دولت مسئول تهیه لایحه بودجه است، اما همه نهادهایی که از منابع عمومی استفاده میکنند الزاماً زیرمجموعه قوه مجریه نیستند/ مرکز پژوهشهای مجلس در سال ۱۳۹۸طی ارزیابی از بودجه سال وقت با طرح موضوعاتی مانند کسری بودجه پنهان، ابهام در درآمدهای مالیاتی، بودجه شرکتهای دولتی و منابع هدفمندی یارانهها، شفافیت لایحه بودجه را ناکافی دانست، اما این ارزیابی از سوی سازمان برنامه و بودجه و دیوان محاسبات تأیید نشد و هر دو نهاد این نقدها را ناشی از اختلاف در روش برآورد و تفسیر دانسته و بر قانونی و شفاف بودن اطلاعات بودجهتأکید کردند.
شفافیت بودجه زمانی محقق میشود که شهروند بتواند بفهمد پول عمومی از کجا میآید، چگونه خرج میشود و چه نهادی مسئول استفاده غیرقانونی، اشتباه یا غیردقیق از منابع عمومی است
مستقل آنلاین/ تشدید کسریهای مزمن بودجه و گسترش پیامدهای تورمی آن، موضوع شفافیت بودجه را بار دیگر به یکی از محورهای اصلی مباحث اقتصادی کشور تبدیل کرده است. در همین چارچوب، دولت با ابلاغ بخشنامه تدوین لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور، از تغییراتی در رویکرد بودجهنویسی خبر داده که از جمله آنها میتوان به تأکید بر حذف «احکام پنهان» و واقعیسازی منابع بودجه اشاره کرد. این بخشنامه که مقدمه لایحه بودجه سال آینده تلقی میشود، با هدف افزایش نظارتپذیری بر منابع و مصارف تدوین شده است؛ با این حال، این پرسش همچنان مطرح است که آیا برای تحقق شفافیت به اصلاح قوانین و مقررات نیاز است یا رویههای اجرایی و فراقانونی دیگری وجود دارند.
گرچه ایران قانون مستقلی با عنوان «شفافیت بودجه» ندارد، اما مجموعهای از قوانین، آییننامهها و بخشنامهها، بهطور مستقیم یا غیرمستقیم شاخصهایی را برای سنجش میزان شفافیت بودجه بدست میدهد. قانون اساسی بودجه را سند مالی حاکمیت میداند که باید توسط دولت تهیه و به تصویب مجلس برسد، بنابراین بدون دسترسی به اطلاعات بودجهای تحقق این اصل ممکن نیست. در قوانین عادی، بهویژه «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» (۱۳۸۸)، اطلاعات بودجهجزو اطلاعات عمومی شناخته شده و دستگاهها مکلف به انتشار آن هستند. قوانین برنامههای توسعه نیز دولت را به اصلاح نظام بودجهریزی، شفافسازی منابع و مصارف و ارتقای گزارشدهی مالی ملزم کردهاند. شفافیت منابع بودجه، به این معنا است که منبع درآمد، مبنای پیشبینی و دستگاه وصولکننده مشخص باشد؛ شفافیت مصارف، به این معنا که هزینهها بهگونهای تفکیک شوند که امکان ردیابی و نظارت وجود داشته باشد؛ یعنی حذف احکام پنهان و جلوگیری از استفاده از قانون بودجه برای تغییر قوانین دائمی؛ تمرکز وجوه در خزانه واحد و منع حسابهای فرعی خارج از نظارت؛ انتشار عمومی و بهموقع اسناد بودجهو گزارشهای عملکرد؛ قابلیت مقایسه بودجه مصوب با عملکرد واقعی؛ و در نهایت پاسخگویی نهادی در برابر انحرافها.
در سطح اجرایی، بخشنامههایی مانند «نحوه تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال ۱۴۰۵» بر واقعیسازی منابع، مشخص بودن دستگاه وصولکننده درآمد، شناسهدار شدن ردیفها و افزایش نظارتپذیری تأکید دارند. این مجموعه نشان میدهد که شفافیت بودجه، دستکم روی کاغذ، یک مطالبه رسمی در ایران است. بررسی روند تهیه و تصویب بودجه نیز نشان میدهد که این فرایند از نظر حقوقی و شکلی مشخص است. مسیر رسمی تنظیم لایحه بودجه، از سازمان برنامه و بودجه تا تصویب در هیئت وزیران و ارسال به مجلس، روشن و قاعدهمند است و از این نظر میتوان از نوعی شفافیت شکلی سخن گفت.
با این حال، مبانی تصمیمگیری، نحوه برآورد منابع و منطق انتخاب اولویتها برای عموم شفاف نیست. در مجلس نیز اگرچه مراحل بررسی در کمیسیونهای تخصصی و کمیسیون تلفیق در آییننامه پیشبینی شده، اما تمرکز تصمیمگیری در کمیسیون تلفیق و فرصت محدود بررسی و ورود به جزئیات اجرایی، شفافیت تصمیمگیری را کاهش میدهد. یعنی گزارشهای کارشناسی دولت، مرکز پژوهشها و دیوان محاسبات ارائه میشود، اما نقش آنها عمدتاً مشورتی است. بنابراین در زمینه محتوای بودجه، تغییرات اعمالشده، واقعی بودن منابع و اثر تصمیمها، شفافیت کافی برای فهم و نظارت عمومی وجود ندارد.
مرکز پژوهشهای مجلس در سال ۱۳۹۸طی ارزیابی از بودجه سال وقت با طرح موضوعاتی مانند کسری بودجه پنهان، ابهام در درآمدهای مالیاتی، بودجه شرکتهای دولتی و منابع هدفمندی یارانهها، شفافیت لایحه بودجه را ناکافی دانست، اما این ارزیابی از سوی سازمان برنامه و بودجه و دیوان محاسبات تأیید نشد و هر دو نهاد این نقدها را ناشی از اختلاف در روش برآورد و تفسیر دانسته و بر قانونی و شفاف بودن اطلاعات بودجهتأکید کردند.
مرکز پژوهشهای مجلس همچنین در مطالعه جامعی که آذر سال ۱۴۰۰ منتشر شده این فرایند را غیرشفاف میداند، چون تغییرات جداول و ردیفهای بودجه معمولاً بدون توضیح روشن، معیار مشخص و امکان ردیابی عمومی انجام میشود. مشخص نیست چه نهادی، بر اساس چه منطقی و با اتکا به چه اطلاعاتی ارقام را افزایش یا کاهش میدهد و این تغییرات در بسیاری موارد در جریان بررسیهای فشرده کمیسیون تلفیق رخ میدهد، بدون آنکه مستندات کارشناسی آن بهصورت عمومی منتشر شود. علاوه بر این، حجم بالای ردیفها، پیچیدگی جداول و تمرکز تصمیمگیری در یک کمیسیون، باعث میشود حتی نمایندگان و نهادهای ناظر هم نتوانند بهطور دقیق مسیر اصلاح اعتبارات و پیامدهای آن را دنبال کنند.
همچنین حجم بسیار پیشنهادهای نمایندگان و فرصت محدود برای بررسی کارشناسی آنها، کیفیت رسیدگی به لایحه بودجه را کاهش داده است. ورود نمایندگان به جزئیات بودجه، از جمله طرحهای عمرانی حوزههای انتخابیه، فینفسه امری منفی نیست و بخشی از کارکرد نمایندگی محسوب میشود، اما نبود زمان کافی و سازوکارهای روشن برای بررسی کارشناسی این پیشنهادها، شفافیت و قابلیت ارزیابی آنها را تضعیف میکند.
نتایج پژوهشهای منتشرشده در چارچوب «پیمایش جهانی بودجه باز» توسط اندیشکده سیاستگذاری اقتصادی تهران نیز تلویحا نظر مرکز پژوهشها را تایید میکند.
اندیشکده سیاستگذاری اقتصادی تهران یک نهاد پژوهشی مستقل است که در سال ۱۳۹۷ با مشارکت جمعی از پژوهشگران و فعالان حوزه سیاستگذاری اقتصادی تاسیس شد و هدف آن ارائه تحلیلهای علمی درباره مسائل کلان اقتصادی ایران است.
این ارزیابی نشان میدهد ایران در سال ۱۳۹۶ امتیاز ۲۹ را کسب کرده و در گروه کشورهایی با «اطلاعات حداقلی» قرار گرفته است. بر اساس این ارزیابی، اسناد کلیدی بودجهای از جمله بودجه شهروندی، گزارش نیمه سال و گزارش عملکرد پایان سال، یا منتشر نمیشوند یا بهگونهای منتشر میشوند که دسترسی عمومی مؤثر به اطلاعات دقیق منابع و مصارف محدود است. برای مثال، در بخش درآمدها ارقام کلان مالیاتی یا نفتی اعلام میشود، اما جزئیات تحقق آنها در طول سال، تفاوت پیشبینی با عملکرد واقعی و سهم دقیق هر پایه مالیاتی یا هر نوع معافیت بهصورت عمومی و منظم منتشر نمیشود. در نتیجه مشخص نیست کدام بخشها واقعاً بار مالیاتی را پرداخت کردهاند و کدام بخشها از معافیتها بهرهمند شدهاند.در بخش مصارف نیز اگرچه رقم کل هزینهها و اعتبارات دستگاهها در جداول بودجه درج میشود، اما اطلاعات روشنی درباره اینکه این اعتبارات دقیقاً چگونه، در چه زمانی و با چه نتیجهای هزینه شدهاند، در دسترس عموم نیست. برای نمونه، بودجه شرکتهای دولتی عمدتاً بهصورت تجمیعی ارائه میشود و صورتهای مالی تفصیلی، قراردادها و عملکرد واقعی بسیاری از این شرکتها بهطور عمومی منتشر نمیشود. همچنین در مورد طرحهای عمرانی، اغلب مشخص نیست چه میزان از اعتبار مصوب تخصیص یافته، چه مقدار هزینه شده و پروژه در چه مرحلهای قرار دارد.
علاوه بر این، روند تهیه، تصویب و تخصیص بودجه برای عموم بهطور کامل قابل مشاهده نیست بدون انتشار این اسناد، شهروندان، رسانهها و نهادهای ناظر نمیتوانند بفهمند بودجه دولت چگونه اجرا شده، آیا منابع مطابق وعدهها تحقق یافته و انحرافها کجا رخ داده است. «بودجه شهروندی» برای قابلفهم کردن بودجه برای عموم ضروری است، گزارش نیمهسال امکان نظارت بهموقع و اصلاح مسیر را فراهم میکند و گزارش عملکرد پایان سال مبنای پاسخگویی و قضاوت درباره عملکرد دولت است.
با جمعبندی نظر نهادهای کارشناس که در این مقاله بدان پرداخته شده میتوان نتیجه گرفت ادعای خداحافظی با قانونگذاریهای پنهان و تأکید بر واقعیسازی منابع بدون اصلاح ساختار درآمدی دولت و بدون شفافسازی کامل عملکرد شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی دشوار است. حذف احکام پنهان، اگر به انتقال همان احکام به مسیرهای دیگر قانونگذاری منجر شود، اثر پایداری نخواهد داشت. این تردید در نامه آذرماه ۱۸۰ اقتصاددانان و کنشگر اقتصادی و اجتماعی خطاب به رییسجمهوربا عنوان «منابع بهدستآمده، دقیقاً کجا هزینه خواهد شد؟» نیز بازتاب یافته است؛ نامهای که با تأکید بر کسریهای ساختاری، اتکای بودجه به منابع ناپایدار و نبود شفافیت در عملکرد شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی، واقعیسازی منابع را بدون اصلاحات نهادی و ساختاری عمیق ناممکن میداند.
قابل ذکر است گرچه در ساختار حقوقی و نهادی ایران، دولت مسئول تهیه لایحه بودجه است، اما همه نهادهایی که از منابع عمومی استفاده میکنند الزاماً زیرمجموعه قوه مجریه نیستند. مرکز پژوهشهای مجلس، دیوان محاسبات و سازمان برنامه و بودجه در گزارشها و پاسخهای رسمی خود تصریح کردهاند بخشی از نهادهای حکومتی ــ از جمله برخی نهادهای وابسته به سایر قوا یا نهادهای عمومی غیردولتی به دلایل قانونی یا ساختاری استقلال مالی دارند و دولت نقش اصلیاش بیشتر جمعبندی و ارائه ارقام کلی است تا تعیین جزئیات منابع و مصارف. در این موارد، دولت نه اختیار کامل در تعیین سقف منابع و مصارف دارد و نه امکان اعمال نظارت اجرایی مستقیم بر نحوه هزینهکرد.
از سوی دیگر، حتی در مورد شرکتهای دولتی که بهطور رسمی در بودجه درج میشوند، دامنه اختیار دولت اغلب به ثبت ارقام کلان محدود است و جزئیات عملکرد مالی، بدهیها، قراردادها و یارانههای پنهان آنها شفاف و قابل ارزیابی عمومی نیست. بنابراین، اگرچه دولت نقش محوری در تنظیم بودجه دارد، اما نبود اختیار کامل نهادی و محدودیتهای قانونی و سیاسی باعث میشود نتواند بهطور جامع و یکپارچه بودجه همه نهادهای استفادهکننده از منابع عمومی را تعیین یا شفافسازی کند.
شفافیت بودجه زمانی محقق میشود که شهروند بتواند بفهمد پول عمومی از کجا میآید، چگونه خرج میشود و چه نهادی مسئول استفاده غیرقانونی، اشتباه یا غیردقیق از منابع عمومی و این دقیقاً همان چیزی است که قوانین موجود ایران، دستکم روی کاغذ، مطالبه کردهاند.
شفاف کردن عملکرد مالی و اجرایی شعار نیست بلکه جزیی از وظایف روزمره و رسمی دولت است که اطلاعات مالی نهادها از جمله اسناد مرتبط با بودجه را در دسترس همگان قرار دهد. یعنی مستقل از اینکه چه کسی مدیر است، معلوم باشد چطور بودجه تهیه و تصویب میشود، درآمدها و هزینهها چگونه تحقق یافته و قابل بررسی است و دلیل و منطق تخصیص منابع چیست. در کنار اینها، دادهبودجه هم باید قابل راستیآزمایی باشد؛ یعنی بتوان صحت آنها را با مدارک و منابع دیگر بررسی و تأیید کرد.