آییننامه بازنشستگی مکمل، به موتور تولید نابرابری تبدیل میشود
میکائیل عظیمی: آییننامه بازنشستگی مکمل، به موتور تولید نابرابری تبدیل میشود/ سازوکار صندوقهای مکمل به نفع گروههای پردرآمد طراحی شده است.
عظیمی معتقد است: «آییننامه نحوه تشکیل و فعالیت صندوقهای بازنشستگی مکمل غیردولتی و حسابهای انفرادی مکمل» به یک «موتور تولید نابرابری» تبدیل خواهد شد و نظام بازنشستگی را بیش از گذشته دچار بیهویتی میکند، از آنجا که این مصوبه در قالب تصویبنامه هیئت دولت حکم قانون را دارد، بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی اختیار دارد در صورتی که آن را مغایر قانون یا دارای ایراد تشخیص دهد، مانع اجرای آن و خواستار بازنگری شود. بنابراین مجلس، در صورت تشکیل و فراهم شدن فرصت بررسی، با استناد به این اصل قانون اساسی از اجرای این تصویبنامه جلوگیری کند و از دولت بخواهد آن را مورد بازنگری قرار دهد
میکائیل عظیمی: آییننامه بازنشستگی مکمل، به موتور تولید نابرابری تبدیل میشود/ سازوکار صندوقهای مکمل به نفع گروههای پردرآمد طراحی شده است
عظیمی، پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی با انتقاد از آییننامه تشکیل صندوقهای بازنشستگی مکمل غیردولتی، معتقد است این مصوبه با فراهم کردن امکان برخورداری بیشتر گروههای پردرآمد از مزایای بازنشستگی، به تشدید نابرابری اجتماعی دامن میزند و به جای تقویت نظام رفاهی، آن را از مسیر اصلی خود دور میکند.
«آییننامه نحوه تشکیل و فعالیت صندوقهای بازنشستگی مکمل غیردولتی و حسابهای انفرادی مکمل» به یک «موتور تولید نابرابری» تبدیل خواهد شد و نظام بازنشستگی را بیش از گذشته دچار بیهویتی میکند، از آنجا که این مصوبه در قالب تصویبنامه هیئت دولت حکم قانون را دارد، بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی اختیار دارد در صورتی که آن را مغایر قانون یا دارای ایراد تشخیص دهد، مانع اجرای آن و خواستار بازنگری شود. بنابراین مجلس، در صورت تشکیل و فراهم شدن فرصت بررسی، با استناد به این اصل قانون اساسی از اجرای این تصویبنامه جلوگیری کند و از دولت بخواهد آن را مورد بازنگری قرار دهد.
میکائیل عظیمی، دانشآموخته اقتصاد و پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی در گفتوگو با جماران با اشاره به تصویبنامه هیئت دولت با عنوان «آییننامه نحوه تشکیل و فعالیت صندوقهای بازنشستگی مکمل غیردولتی و حسابهای انفرادی مکمل»، اظهارکرد: در ادبیات حقوقی ایران، «تصویبنامه» به سندی حقوقی گفته میشود که در هیئت دولت به تصویب میرسد و پس از تصویب، در حکم قانون است. برخلاف مسیر رایج قانونگذاری که قوانین باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند، بر اساس قانون اساسی این اختیار به هیئت دولت داده شده است که در برخی موارد، اسنادی را با عنوان حقوقی «تصویبنامه» به تصویب برساند که پس از آن، در حکم قانون شناخته میشوند.
وی افزود: دولت مسعود پزشکیان در تاریخ ۳۰ مهر ۱۴۰۴، بنا به پیشنهاد مشترک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور، این تصویبنامه را که عنوان کامل آن «آییننامه نحوه تشکیل و فعالیت صندوقهای بازنشستگی مکمل غیردولتی و حسابهای انفرادی مکمل» است، به تصویب رساند. پس از آنکه تصویبنامه به تصویب هیئت دولت رسید، چندین هفته طول کشید تا متن آن به دستم برسد و این اتفاق در اواخر آبان یا اوایل آذر رخ داد. سپس تا زمانی که متن را مطالعه و مطالب لازم برای نقد آن را آماده کنم، حوادث دیماه، قطع اینترنت و مجموعهای از رخدادهای پرتنش و اضطرابآور پیش آمد که عملا فرصت طرح این موضوع را از بین برد.
عظیمی در تشریح محتوای این تصویبنامه گفت: این مصوبه اجازه میدهد در کنار صندوقهای بازنشستگی موجود، صندوقهای بازنشستگی مکمل غیردولتی نیز تشکیل شوند. اگرچه در عنوان تصویبنامه از واژه «غیردولتی» استفاده شده، اما میتوان از آنها با عنوان صندوقهای خصوصی نیز یاد کرد.
کیفیت حاکمیت ملی به توان اعمال حقوق شهروندان بستگی دارد
وی ضمن طرح این پرسش که چرا لازم است این تصویبنامه در شرایط کنونی بررسی شود، اظهار کرد: برای روشن شدن موضوع، ناگزیر باید به مفهوم بسیار مهم «حاکمیت ملی» پرداخت؛ مفهومی که در ماهها و هفتههای اخیر بسیار پرکاربرد بوده است. درباره حاکمیت ملی میتوان گزارههای متعددی مطرح کرد یا نظریههای مختلفی را که از زوایای گوناگون به این مفهوم پرداختهاند، مرور و با یکدیگر مقایسه کرد، اما در تحلیل نهایی میتوان گفت حاکمیت ملی دو جنبه حقوقی و عملی دارد. اگر مشروعیت قدرت را متعلق به ملت و شهروندان بدانیم، این یک بحث حقوقی است، صرفنظر از اینکه شهروندان امکان اعمال این حق را داشته باشند یا نه. اما گاهی نیز از منظر عملی و توانایی تحقق و اعمال آن حقوق مورد توجه قرار میگیرد.
این پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی با بیان اینکه اگر از منظر عملی به موضوع نگاه کنیم، باید دید آیا در زندگی روزمره، شهروندان ایران امکان و توان اعمال حاکمیت ملی را دارند یا خیر، ادامه داد: در نظریههای حاکمیت ملی مبتنی بر رویکردهای دموکراتیک، مفهوم ملت یکی از پایههای اصلی این نظریههاست و بدون ملت از بیخ و بن مفهوم حاکمیت ملی شکل نمیگیرد. از همینجا اهمیت بررسی ظرفیت، توانایی و کیفیت ملت آشکار میشود، زیرا کیفیت حاکمیت ملی ارتباط مستقیمی با توانایی شهروندان در اعمال حقوق ملی خود دارد. هرچه شهروندان توانمندتر، برخوردارتر از ظرفیت و دارای قابلیت بیشتری برای اعمال حقوق ملی خود باشند، حاکمیت ملی نیز قویتر خواهد بود و هر عاملی که این توانایی را تضعیف کند، در واقع پایههای حاکمیت ملی را سست میکند.
وی با اشاره به مطالعات انجامشده در حوزه جامعهشناسی و علوم سیاسی گفت: پژوهشهای متعددی از جمله آثار دارون عجماوغلو و جیمز رابینسون، همچنین فرانسیس فوکویاما و رابرت پاتنام ، نشان میدهد گسترش انواع نابرابریها تاثیر بسیار جدی بر ظرفیت و توانایی ملت در اعمال حاکمیت ملی دارد و دغدغهای که باعث شده امروز و در شرایط کنونی ایران موضوع تصویبنامه صندوقهای بازنشستگی مکمل را مطرح کنم این است که این تصویبنامه در مسیر گسترش نابرابریها قرار دارد و از همین زاویه، به پایههای مهم حاکمیت ملی آسیب میزند. اکنون مسئله حاکمیت ملی بیش از هر زمان دیگری اهمیت یافته و هر اقدامی که به هر شکل موجب تضعیف آن شود، شایسته توجه و نقد است. به همین دلیل، بررسی دقیق این تصویبنامه ضروری است.
عظیمی با بیان اینکه این تصویبنامه از زاویه دیگری نیز شایسته توجه است، به بخشی از آموزههای جان رالز، فیلسوف برجسته، اشاره کرد و یادآورشد: یکی از مهمترین شیوههای ارزیابی یک سیاست، بررسی تأثیر آن بر فرودستترین لایههای اجتماعی است. از آنجا که این تصویبنامه تاثیر بسیار جدی بر اقشار فرودست کشور دارد و سازوکاری را در جامعه ایجاد میکند که بهصورت خودکار فاصله و شکاف اجتماعی را به شدت افزایش خواهد داد، از همین منظر نیز بررسی و نقد آن اهمیت ویژهای پیدا میکند.
آییننامه بازنشستگی مکمل نظام بازنشستگی را دچار بیهویتی میکند
به اعتقاد این کارشناس حوزه رفاه اجتماعی، این تصویبنامه نظام بازنشستگی را بیش از گذشته از «حقوقپایه» بودن به سمت «امتیازپایه» بودن حرکت میدهد، با اصول بنیادین نظام حمایتهای اجتماعی در تضاد است و در نهایت نیز بیش از وضعیت فعلی، نظام بازنشستگی را دچار بیهویتی میکند.
عظیمی در توضیح منظور خود از «بیهویتی» گفت: نهادهای اجتماعی زمانی بیهویت میشوند که از انجام کارکردهای مورد انتظار خود باز بمانند. در ادبیات نظامهای بازنشستگی، کارکردهای مشخصی برای این نظامها تعریف شده است؛ از جمله یکنواخت کردن مصرف در طول دوره زندگی، کاهش نابرابریها، جلوگیری از فقر و موارد مشابه. زمانی که یک نهاد نتواند این کارکردهای اصلی را انجام دهد، از آن به عنوان نهادی بیهویت یاد میشود. نظام بازنشستگی ایران هماکنون نیز با درجه بالایی از بیهویتی مواجه است و این تصویبنامه این وضعیت را تشدید خواهد کرد.
وی سپس در تشریح اصل موضوع تصویبنامه اظهار کرد: در ادبیات نظامهای بیمه اجتماعی، ابتدا سطحی از خدمات به عنوان خدمات پایه تعریف میشود و تلاش بر این است که این سطح از خدمات برای همه شهروندان فراهم شود و هیچ فردی خارج از این دایره قرار نگیرد. اینکه این سطح پایه خود شامل یک لایه یا دو یا سه لایه باشد، موضوعی است که در جای دیگری باید درباره آن بحث شود و اکنون محل بحث نیست، اما اصل ماجرا این است که نهادها، صندوقها یا سازمانهایی تشکیل میشوند که موظف هستند این سطح از خدمات عمومی و فراگیر را برای همه شهروندان تامین کنند. در این لایه نیز نقش دولت بسیار پررنگ است و منابع مالی آن میتواند به طور کامل از مالیات، یا ترکیبی از مالیات، کمکهای دولت و مشارکت بیمهشدگان تامین شود.
این پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی ادامه داد: در کنار این لایه پایه، اجازه تشکیل صندوقهای مکمل داده میشود، زیرا بنا به تعریف، لایه پایه برای پرداخت حقوقهای بازنشستگی بسیار بالا یا ارائه خدماتی با سطوح بالاتر طراحی نشده است. وی تأکید کرد که این موضوع به معنای ضعف لایه پایه نیست، بلکه بنا بر تعریف و فلسفه شکلگیری آن، چنین کارکردی برای آن در نظر گرفته نشده است و در ادامه نیز این موضوع را بیشتر توضیح خواهد داد.
عظیمی افزود: فلسفه ایجاد صندوقهای مکمل این است که اگر فردی درآمد و امکانات بیشتری داشته باشد و بخواهد در دوران سالمندی حقوق بازنشستگی بالاتری نسبت به مستمری لایه پایه دریافت کند، بتواند به صورت شخصی و انفرادی در این صندوقها سرمایهگذاری کند تا پس از بازنشستگی از مستمری بیشتری برخوردار شود. این سطح دوم خدمات همان «لایه مکمل» است و در این تصویبنامه نیز تلاش شده است زمینه تاسیس این لایه مکمل در کشور فراهم شود.
این پژوهشگرحوزه رفاه و تامین اجتماعی با اشاره به پیشینه بازنشستگی مکمل در ایران، اظهار کرد: اگر بخواهم به تحولات اخیر اشاره کنم، باید گفت که این موضوع از دهه ۱۳۷۰ و همزمان با طرح آن در ادبیات کارشناسی کشور و در ادامه ادبیات بینالمللی مورد توجه قرار گرفت. سپس با تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در سال ۱۳۸۳، بهویژه در ماده ۲ این قانون که نظامی مبتنی بر سه حوزه بیمهای، حمایتی و توانبخشی و امدادی را تعریف میکند، چارچوب حقوقی لازم برای شکلگیری نظام بازنشستگی مکمل نیز فراهم شد.
اصل تشکیل صندوقهای مکمل قابل دفاع است، اما نه با این آییننامه
وی یادآورشد: از اردیبهشت ۱۳۸۳ و با تصویب این قانون، امکان تاسیس چنین صندوقهایی از نظر حقوقی وجود داشت. پس از آن نیز در ماده ۲۷ قانون برنامه پنجم توسعه، دولت مجاز به استقرار نظام چندلایه تامین اجتماعی شد که با مراجعه به ادبیات این برنامه میتوان لایه مکمل را نیز در آن شناسایی کرد. همچنین در ماده ۸۱ قانون برنامه ششم توسعه و سیاستهای کلی برنامه ششم نیز به همین موضوع اشاره شده است. این موارد نشان میدهد که طی دهههای اخیر، موضوع بازنشستگی مکمل همواره در ادبیات نظام دیوانسالاری کشور مطرح بوده است. بنابراین میتوان گفت دولت با تصویب این آییننامه تلاش کرده است برای اجرای عملی این احکام اقدام کند؛ اقدامی که در سطح ضرورت موضوع قابل دفاع است، اما محتوای این تصویبنامه فاصله زیادی با همان ادبیات نظری دارد.
عظیمی در ادامه به این پرسش پرداخت که آیا پیش از تصویب این آییننامه، در ایران بازنشستگی مکمل وجود داشته است یا خیر و در ادامه با بیان اینکه از سه منظر میتوان به این سوال پاسخ داد، توضیح داد: هماکنون در کشور شرکتهایی وجود دارند که مدعی ارائه خدمات بازنشستگی مکمل هستند. بنابراین از این منظر میتوان گفت در کشور خدماتی با عنوان بازنشستگی مکمل ارائه میشود، اما از منظر دوم معتقدم پاسخ منفی است؛ زیرا آنچه امروز با عنوان بازنشستگی مکمل عرضه میشود، در اصل بازنشستگی مکمل نیست، بلکه نوعی بیمه تجاری است.
وی به گفت و گویی که با برخی از تدوینکنندگان این تصویبنامه، پیش از حوادث دیماه و جنگ داشته است اشاره کرد و گفت: این افراد اظهار میکردند که یکی از دغدغههای اصلی تدوین این آییننامه، ساماندهی فعالیت همین شرکتهایی بوده است که اکنون در این حوزه فعالیت میکنند. هرچند چنین قصد و نیتی وجود داشته، اما به دلایلی که اشاره میشود این هدف در متن تصویبنامه محقق نشده است.
عظیمی با بیان اینکه نقدهای او به این تصویبنامه در سه دسته «فرآیند تدوین و تصویب»، دوم «نقدهای شکلی» و سوم «نقدهای محتوایی» قابل تقسیم دانست و در تشریح نخستین محور، یعنی فرآیند تدوین و تصویب، یادآورشد: اتحادیه بینالمللی تامین اجتماعی(ISSA) که از نهادهای وابسته به سازمان بینالمللی کار (ILO) است و به طور تخصصی در حوزه صندوقهای بازنشستگی فعالیت میکند، مجموعهای از راهنماها یا Guidelines را با عنوان «حکمرانی خوب در صندوقهای تامین اجتماعی» منتشر کرده است. این مجموعه از معتبرترین و حرفهایترین اسناد موجود در این حوزه به شمار میرود.
مشارکت ذینفعان، شرط اداره مطلوب صندوقهای تأمین اجتماعی است
عظیمی افزود: کتابچه اول این راهنما شامل۶۹ عنوان و بیش از۴۰۰ محور است و مشخص میکند که اگر قرار باشد صندوقهای تامین اجتماعی از ویژگیهای حکمرانی خوب برخوردار باشند، باید این اصول در آنها رعایت شود. با این حال، تمام این ۶۹ عنوان و بیش از ۴۰۰ محور بر پنج اصل اساسی استوار شدهاند. یکی از این اصول اساسی، مشارکت است؛ به این معنا که ذینفعان باید در مدیریت، اداره و حکمرانی صندوقها مشارکت معنادار داشته باشند.
عظیمی با بیان اینکه «پرویز پیران» همیشه میگفت مشارکت باید «واقعی و غیرنمایشی» باشد، خاطرنشان کرد: بر اساس همین دستورالعملها نیز مشارکت واقعی و غیرنمایشی ذینفعان، یا به تعبیر او شهروندان، در اداره و حکمرانی سازمانها و نهادهای تامین اجتماعی و بازنشستگی، یکی از اصول بنیادین حکمرانی خوب محسوب میشود.
این پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی با انتقاد از روند تدوین این آییننامه گفت: این تصویبنامه در اتاقهای بسته تدوین شد و همه مراحل آمادهسازی آن تا زمان ابلاغ، در سکوتی معنادار پیش رفت. تا زمانی که در اواسط یا اواخر آذرماه مشغول بررسی این موضوع بودم و حتی تا امروز، نتوانستم بیش از سه نفر را که خارج از بدنه دولت و دستگاه دیوانسالاری بوده و در حوزه بازنشستگی صاحبنظر و دارای صلاحیت باشند و از تصویب این آییننامه اطلاع داشته باشند، شناسایی کنم. تصویب چنین آییننامه مهمی در چنین فضایی، با اصل بنیادین مشارکت در تعارض است و از همین منظر نیز میتوان آن را در مسیر تضعیف حاکمیت ملی ارزیابی کرد.
وی تاکید کرد: میتوان درباره مفهوم حاکمیت ملی ساعتها سخنرانی و بحث نظری کرد، اما مسئله اصلی این است که آیا این اصول در زندگی روزمره و در فرآیندهای جاری اداره کشور نیز اجرا میشوند یا خیر. اجرای این اصول امر پیچیدهای نیست و هنگامی که چنین تصویبنامه مهمی بدون مشارکت واقعی ذینفعان تدوین و تصویب میشود، در عمل یکی از مهمترین پایههای اداره صندوقهای بازنشستگی و همچنین یکی از ارکان اصلی مفهوم حاکمیت ملی نادیده گرفته شده است و به همان میزان، حاکمیت ملی نیز تضعیف میشود.
آشفتگی متن آییننامه با وجود عبور از چندین مرجع حقوقی، تعجبآور است
عظیمی سپس به دومین محور انتقادات خود، یعنی نقدهای شکلی پرداخت و با بیان اینکه متن این تصویبنامه به شکل عجیبی آشفته است، اظهار کرد: با توجه به اینکه این آییننامه از مراحل کارشناسی مختلف عبور کرده، انتظار میرفت معاونت حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، معاونت حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی، معاونت حقوقی سازمان برنامه و بودجه و در نهایت معاونت حقوقی ریاستجمهوری آن را بررسی کرده باشند؛ بهویژه آنکه نام این دستگاهها نیز در متن آییننامه آمده است. معاونت حقوقی ریاستجمهوری یکی از مهمترین نهادهایی است که وظیفه صیانت از کیفیت حقوقی اینگونه مصوبات را بر عهده دارد و به همین دلیل برای من بسیار تعجبآور است که چنین متنی با وجود آشفتگیهای فراوان، به تصویب هیئت دولت رسیده و اکنون در حکم قانون است.
به باور این کارشناس حوزه تامین اجتماعی؛ افزون بر این آشفتگیها، یک غفلت معنادار نیز در این تصویبنامه رخ داده است و آن، استناد نکردن به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی است. این قانون بهطور صریح به موضوع بازنشستگی مکمل و نظام چندلایه تامین اجتماعی اشاره کرده است؛ بهگونهای که در «ماده ۹ موضوع خدمات مکمل»، در «ماده ۱ مفاهیم مربوط»، در «ماده ۱۲ منابع این نظام» و همچنین در بند «و» ماده ۳ به ساختار نظام چندلایه و بازنشستگی مکمل پرداخته شده است.
وی با بیان اینکه با وجود این تصریحها، هیچ اشارهای به این قانون به عنوان مستند و مرجع بالادستی در مقدمه تصویبنامه نشده است، گفت: شگفتآورتر آنکه در متن آییننامه به این قانون ارجاع داده شده، اما همان قانونی که مبنای اصلی موضوع بازنشستگی مکمل و نظام چندلایه تامین اجتماعی است، در مقدمه به عنوان مستند حقوقی معرفی نشده است.
تعیین تکلیف برای بیمه مرکزی بدون ذکر نام وزارت اقتصاد، محل سؤال است
به گفته عظیمی، یکی دیگر از نمونههای آشفتگی شکلی این تصویبنامه، تعیین تکالیف مهم برای «بیمه مرکزی» است؛ نهادی که زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی محسوب میشود، اما نام وزارت اقتصاد در مقدمه آییننامه به عنوان دستگاه پیشنهاددهنده ذکر نشده است. بر اساس گفتوگوهایی که با برخی از دستاندرکاران تدوین این آییننامه داشتم، کارشناسان بیمه مرکزی در فرآیند تدوین آن حضور داشتهاند و به همین دلیل مشخص نیست چرا نام وزارت اقتصاد در میان پیشنهاددهندگان نیامده است؛ در حالی که «سازمان برنامه و بودجه» به عنوان پیشنهاددهنده معرفی شده، با وجود آنکه نقش بیمه مرکزی در متن این تصویبنامه به مراتب پررنگتر از سازمان برنامه است. با این حال، معتقدم مهمترین نقد شکلی این تصویبنامه، در عین حال مهمترین نقد محتوایی آن نیز به شمار میرود. و این نکته یک درس و پند بسیار بزرگ است که یک آشفتگی شکلی در متون حقوقی میتواند به مهمترین ایراد محتوایی همان متن تبدیل شود و همین موضوع نشان میدهد وسواس و دقت حقوقی در تنظیم چنین اسنادی اهمیت بسیار بالایی دارد و نباید آن را سختگیری بیجا تلقی کرد.
وی در تشریح این ایراد گفت: این تصویبنامه بر تفکیک میان خدمات پایه و خدمات مکمل استوار است. بر اساس منطق آن، یک سطح از خدمات به عنوان «پایه» تعریف میشود و هر فردی که بخواهد بالاتر از این سطح، درآمد بازنشستگی بیشتری داشته باشد، میتواند به صورت داوطلبانه در لایه مکمل سرمایهگذاری کند. اما مشکل اینجاست که در متن آییننامه، مرز میان این دو سطح به روشنی تعریف نشده است.
این پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی افزود: در «ماده یک فصل اول» که به تعریف اصطلاحات اختصاص دارد، بیمه اجتماعی مکمل اینگونه تعریف شده است که «سطحی از خدمات و تعهدات بیمه و بازنشستگی که ارائه آن به بیمهشده خارج از تعهدات قانونی صندوق بازنشستگی پایه است.» اما زمانی که نوبت به تعریف «سطح پایه» میرسد، در متن آمده است: «سطحی از خدمات و تعهدات بیمه و بازنشستگی که صندوقهای بازنشستگی در سطح پایه، طبق قوانین و مقررات به بیمهشده ارائه میکنند.» در اینجا این پرسش مطرح میشود که صندوقهای بازنشستگی پایه کداماند؟ در پاسخ آییننامه میگوید صندوقهایی که در سطح بیمه اجتماعی پایه فعالیت میکنند. این تعاریف یک دور باطل ایجاد کردهاند؛ زیرا سطح پایه با صندوق پایه تعریف میشود و صندوق پایه نیز با ارائه خدمات پایه. در نتیجه، مشخص نمیشود که مرز دقیق خدمات پایه کجاست و همین ابهام مفهومی، مهمترین منشأ ایراد محتوایی این تصویبنامه است.
این آییننامه به موتور تولید نابرابری تبدیل خواهد شد
عظیمی با تاکید بر اینکه این تصویبنامه به یک «موتور تولید نابرابری» تبدیل خواهد شد و نظام بازنشستگی را بیش از گذشته دچار بیهویتی میکند، عنوان کرد: مقصود تدوینکنندگان این آییننامه از صندوقهای پایه، همان صندوقهای موجود مانند «سازمان تامین اجتماعی»، «صندوق بازنشستگی کشوری» و «صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر» است، اما این موضوع باید به صراحت در متن آییننامه ذکر میشد، نه اینکه تنها از طریق توضیحات شفاهی قابل برداشت باشد. در اینجا یکی از مفاهیم بنیادین بیمههای اجتماعی نادیده گرفته شده و همین مسئله منشأ ابهام شده است؛ مفهومی که با عنوان «درآمد مشمول کسر حق بیمه» ذکر شده است.
وی توضیح داد: در ادبیات بیمههای اجتماعی، همه دریافتیهای یک فرد مشمول پرداخت حق بیمه نیست و قانون برای آن سقف مشخصی تعیین میکند که معمولاً تا هفت برابر حداقل دستمزد است. بنابراین اگر فردی بیش از این سقف درآمد داشته باشد، بخش مازاد درآمد او مشمول پرداخت حق بیمه بازنشستگی پایه نمیشود. این تصویبنامه دقیقا همان بخشی از درآمد را که مشمول بیمه پایه نیست، به لایه مکمل منتقل میکند تا افراد بتوانند برای آن به صورت داوطلبانه سرمایهگذاری کنند و در دوران بازنشستگی مستمری بیشتری دریافت کنند.
به گفته عظیمی، همین موضوع دو مسئله بسیار مهم ایجاد میکند. نخست اینکه افرادی که درآمد آنها به سقف تعیینشده نمیرسد، در عمل امکان مشارکت مؤثر در لایه مکمل را نخواهند داشت. در نتیجه، این آییننامه سازوکاری ایجاد میکند که افراد دارای درآمدهای بالاتر به طور نهادی وارد صندوقهای مکمل شوند، سرمایهگذاری بیشتری انجام دهند و در آینده نیز مستمری بیشتری دریافت کنند، در حالی که افراد با درآمدهای پایین از چنین امکانی برخوردار نخواهند بود. همین سازوکار زمینه تشدید شکاف و نابرابری میان گروههای مختلف درآمدی را فراهم میکند.
سازوکار صندوقهای مکمل به نفع گروههای پردرآمد طراحی شده است
این کارشناس حوزه رفاه اجتماعی، اضافه کرد: روشن است که در چنین شرایطی نابرابری بهصورت فزاینده گسترش پیدا میکند؛ زیرا افرادی که امکان مشارکت در لایه مکمل را دارند، سرمایه خود را در این صندوقها قرار میدهند، این سرمایه برای آنها بازدهی ایجاد میکند و به مرور زمان انباشت سرمایه شکل میگیرد. در مقابل، افرادی که درآمد آنها کمتر از سقف تعیینشده است، ناچارند تنها در همان لایه پایه باقی بمانند و امکان بهرهمندی از این سازوکار را ندارند. به این ترتیب، کسانی که درآمد بالاتری دارند، فرصت بیشتری برای افزایش درآمد دوران بازنشستگی خود پیدا میکنند، در حالی که گروههای کمدرآمد از این امکان محروم میمانند.
وی تأکید کرد در شرایط متعارف این موضوع بهخودیخود جای اشکال نیست. زیرا وجود تفاوت در دریافتها را نمیتوان الزاما نفی کرد. به بیان دیگر وجود اختلاف در سطحهای دریافتی پیامد شرایط و ویژگیهای بازار کار است. بنابراین میتوان گفت اگر بازار کار به صورت نهادی موجب بروز نابرابریهای ناموجه باشد، این نابرابری در دریافتها بازتاب یافته و اگر نظام بازنشستگی به ترتیب بالا این نابرابری ناموجه را پذیرا باشد، به اندازه خود به نابرابری و افزایش شکاف ناموجه خواهد افزود. به بیان دیگر، نکته بالا زمانی به عنوان اشکال قابل توجه است که سیاستگذار با چنین تصمیمهایی به تعمیق و پایدار کردن نابرابریهای ناموجه موجود در بازار کار اقدام نکند.
تفاوت مزایای شغلی به تفاوت مستمری بازنشستگی تبدیل میشود
وی سپس به دومین دلیل خود برای توصیف این آییننامه به عنوان «موتور تولید نابرابری» اشاره کرد و گفت: هماکنون نیز در بانکها، برخی دستگاههای عمومی، نهادهایی که دولتی نیستند و همچنین شرکتهایی که به شکل «شترگاوپلنگی» اداره میشوند، انواع مختلفی از پرداختها به کارکنان انجام میشود که به مرور زمان توانستهاند آنها را مشمول کسر حق بیمه کنند. برای نمونه، در برخی دستگاهها برخی پرداختها، مانند حق ماموریت یا سایر مزایا، به گونهای تعریف شدهاند که مشمول کسر حق بیمه شوند. این موضوع باعث میشود کارکنان این دستگاهها در همان نظام پایه نیز حق بیمه بیشتری پرداخت کنند و در نتیجه، مستمری بازنشستگی بالاتری دریافت کنند. در مقابل، بسیاری از گروههای کارگری از بیخ و بن چنین اقلامی در فهرست دریافت آنها وجود ندارد و از چنین امتیازی برخوردار نیستند. به همین دلیل، این گروهها از هماکنون نیز امکان مشارکت بیشتری در نظام بازنشستگی دارند و در نتیجه، مستمری بازنشستگی بالاتری دریافت میکنند.
این پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی افزود: افزون بر این، گروههایی مانند قضات دادگستری، نمایندگان مجلس، کادر سیاسی وزارت امور خارجه، اعضای هیئت علمی دانشگاهها و وکلا نیز وجود دارند که اساسا محدودیت سقف هفت برابر حداقل دستمزد برای آنها اعمال نمیشود و میتوانند بر مبنای درآمدهای بالاتر در همین نظام موجود مشارکت کنند و به همان نسبت نیز مستمری بیشتری دریافت کنند. بنابراین در وضعیت فعلی نیز نظام بازنشستگی کشور با نابرابری قابل توجهی در حوزه بیمهای مواجه است. حال اگر به این وضعیت، امکان سرمایهگذاری در صندوقهای مکمل برای کسانی که درآمدشان از سقف هفت برابر حداقل دستمزد بیشتر است نیز افزوده شود، در حالی که اقشار فرودست همچنان زیر این سقف باقی میمانند و از چنین امکانی برخوردار نیستند، شکاف میان این دو گروه بیش از پیش افزایش خواهد یافت. این گروههای کمدرآمد هم از نظر میزان درآمد و هم از نظر اقلام مشمول کسر حق بیمه، به شکل معناداری از گروههای پردرآمد عقب خواهند ماند. اینجاست که معیار رالزی برای ارزیابی مهم میشود.
وی در ادامه اظهار کرد: انتظار میرفت دست کم همزمان با طراحی چنین سازوکاری، سیاستی نیز برای کاهش این شکاف در نظام موجود در نظر گرفته شود. البته اجرای چنین سیاستی وظیفه صندوقهای بازنشستگی نیست، بلکه بر عهده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است.
عظیمی توضیح داد: برای نمونه این وزارتخانه میتوانست سازوکاری مبتنی بر «نرخ جایگزینی معکوس» طراحی کند؛ به این معنا که هرچه درآمد افراد بیشتر میشود و وارد لایه مکمل میشوند، مستمری لایه مکمل با نرخ جایگزینی پایینتری برای آنها محاسبه شود، اما برای گروههای کمدرآمد و فرودست، نرخ جایگزینی بالاتری در نظر گرفته شود تا بخشی از شکاف موجود جبران شود. در این صورت به جای آنکه فاصله میان گروههای درآمدی به صورت واگرا افزایش یابد، امکان مدیریت و کاهش بخشی از این شکاف از طریق نرخ جایگزینی فراهم میشد، اما این آییننامه اساساً به چنین ملاحظاتی بیتوجه بوده است.
بازنشستگی مکمل را نباید با بیمههای تجاری یکی دانست
این پژوهشگر نظامهای تامین اجتماعی، معتقد است: تدوینکنندگان این تصویبنامه اعلام کردهاند که هدف اصلی آنها ساماندهی شرکتهایی بوده است که هماکنون خدماتی با عنوان بازنشستگی مکمل ارائه میکنند. با این حال، آنچه این شرکتها عرضه میکنند، به معنای دقیق کلمه «بازنشستگی» نیست، بلکه نوعی «بیمه تجاری» است. شباهت ظاهری میان این دو وجود دارد؛ به این معنا که فرد برای مدتی، برای مثال ۱۵، ۲۰ یا ۳۰ سال، مبالغی را به یک صندوق یا شرکت پرداخت میکند و پس از پایان دوره، مستمری یا دریافتی ماهانه دریافت میکند. شرکتهایی که امروز خدماتی را با عنوان بازنشستگی مکمل عرضه میکنند نیز همین الگو را به کار میگیرند؛ با افراد قرارداد میبندند، تعهد میگیرند که برای مدت مشخصی حق بیمه یا حق عضویت پرداخت کنند و پس از پایان قرارداد، بر اساس فرمولی مشخص به آنها پرداخت ماهانه داشته باشند.
عظیمی افزود: همین شباهت ظاهری ممکن است این تصور را ایجاد کند که این خدمات نیز بازنشستگی محسوب میشود، اما یک تفاوت بنیادین میان بازنشستگی و بیمه تجاری وجود دارد و آن «مفهوم سن» است. نباید فراموش کرد که فلسفه شکلگیری نظام بازنشستگی، جبران کاهش یا از دست رفتن توان کار و در نتیجه کاهش یا از دست رفتن توان کسب درآمد افراد در نتیجه افزایش سن است. انسان بهطور طبیعی در مقطعی از زندگی با کاهش توان جسمی و در نهایت از دست دادن توان اشتغال مواجه میشود و نظام بازنشستگی برای جلوگیری از فقر و محرومیت در این دوره از زندگی شکل گرفته است.
این پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی ادامه داد: در مقابل، بیمه تجاری اساسا به مسئله سن توجهی ندارد. برای مثال، یک فرد ۲۰ ساله میتواند با یکی از این شرکتها قرارداد ببندد، ۱۵ یا ۲۰ سال حق بیمه پرداخت کند و در ۴۰ سالگی مستمری دریافت کند. از نظر حرفهای و حقوقی، چنین دریافتی بازنشستگی محسوب نمیشود، زیرا بازنشستگی به تحقق شرط سن وابسته است. به همین دلیل است که در نظامهای بازنشستگی برای برقراری مستمری، معمولا دو شرط «سن» و «سابقه» تعریف میشود، در حالی که بیمههای تجاری چنین الزامی ندارند. ممکن است در برخی موارد، مدت قرارداد بیمه تجاری با سن بازنشستگی همزمان شود، اما این همپوشانی، ماهیت حقوقی این دو را یکسان نمیکند. به همین دلیل است که در نظامهای حمایت اجتماعی، حتی لایههای مکمل بازنشستگی نیز به مفهوم سن گره خوردهاند. اگر این مؤلفه در لایه مکمل نادیده گرفته شود، دیگر نمیتوان از بازنشستگی سخن گفت و باید آن را بیمه تجاری نامید.
این آییننامه چارچوبهای اصلی برقراری مستمری را مشخص نکرده است
وی در ادامه، با طرح یکی دیگر از نقدهای محتوایی خود، گفت: در این تصویبنامه، شرایط برقراری مستمری و اصول اساسی آن به آییننامههای بعدی واگذار شده است. صرف اینکه گفته شود جزئیات در آییننامههای بعدی توسط بیمه مرکزی یا سایر نهادها تعیین خواهد شد، کافی نیست و دستکم باید چارچوبهای اصلی و حدود این مقررات در همین تصویبنامه مشخص میشد. موضوعاتی مانند «دوره مشارکت، نحوه انباشت منابع، شیوه پرداخت مستمری و سازوکار تصمیمگیری درباره منابع انباشتهشده پس از احراز شرایط برقراری مستمری»، هیچکدام در این آییننامه تعیین تکلیف نشده و حتی جهتگیری کلی آنها نیز مشخص نیست.
وی ادامه داد: اما در لایه مکمل، موضوع مالیات اهمیت بسیار زیادی پیدا میکند؛ زیرا این لایه مربوط به درآمدهای مازاد است و در بسیاری از کشورها از ابزار مالیات برای جلوگیری از افزایش بیش از حد شکاف درآمدی میان بازنشستگان استفاده میشود. مالیات یکی از مهمترین ابزارهایی است که اجازه میدهد افراد درآمد بیشتری از لایه مکمل کسب کنند، اما همزمان از تشدید نابرابری جلوگیری شود. با وجود این اهمیت، در این تصویبنامه هیچ اشارهای به مالیات نشده است. در حالی که اگر نمونههای مشابه در سایر کشورها بررسی شود، مشخص خواهد شد که در مقررات مربوط به حسابهای انفرادی بازنشستگی، گاه بیش از آنکه درباره خود مشارکت صحبت شود، درباره نظام مالیاتی بحث شده است. برای نمونه، دستکم در ایالات متحده، مسئول اصلی رسیدگی به حسابهای انفرادی بازنشستگی، سازمان امور مالیاتی است و صندوقها، شرکتها و صاحبان این حسابها، بیش از هر نهاد دیگری با نظام مالیاتی در ارتباط هستند.
به گفته عظیمی، پس از تشکیل صندوقهای بازنشستگی مکمل و مشارکت داوطلبانه افراد، منابع جمعآوریشده نمیتواند بدون استفاده باقی بماند و طبیعتا باید سرمایهگذاری شود تا ارزش افزوده ایجاد کند و صندوقها بتوانند در آینده از عهده ایفای تعهدات خود برآیند. با وجود اهمیت این موضوع، در این تصویبنامه تنها در ماده ۸ و در حد دو سطر به مسئله سرمایهگذاری پرداخته شده و آمده است که «انواع سرمایهگذاریهای مجاز صندوقهای مکمل طبق قوانین و مقررات مربوط و ضوابط شورای عالی بیمه خواهد بود.»